Институт "Коллективное действие": вводный комментарий к правительственным законопроектам
Льготы – это права!
Автор: Институт «Коллективное действие»
Система социальных выплат и льгот России досталась от бывшего Союза, претерпев определенные изменения, приобрела все большую значимость в связи с экономическим и социальным кризисом постсоветской России. Система эта, по сути своей, представляет комплекс мер, компенсирующих населению заниженную оплату труда, слишком недостаточные размеры государственных пенсий и пособий. Ухудшение материального положения все большей части населения приводит к увеличению числа граждан, нуждающихся в социальной поддержке и защите со стороны государства.
В России правом на льготы обладают более 50 миллионов человек. Наибольшее число льгот (на федеральном уровне более 200 категорий) было введено в 1993-1996 годах, когда резко упал уровень жизни. В основном льготы распространяются на следующие услуги:
транспортные (395,2 млрд. руб.),
медицинские (113,8 млрд. руб.),
санаторно-курортные услуги (123,6 млрд. руб.),
ЖКХ (123,3 млрд. руб.).
В настоящее время льготами пользуются около 20 млн. ветеранов труда, более 1 млн. участников Великой Отечественной войны, 800 тыс. инвалидов войны и лиц, приравненных к ним, а также 5.2 млн. тружеников тыла и 880 тыс. семей погибших и др.
В связи с тем, что число льготников увеличивается, и финансовое бремя, ложащееся на государство, усугубляется, уже несколько лет идут разговоры об отмене льгот. 2004 годцу льготы все-таки отменили (монетизировали), несмотря на то, что ничего подобного не предполагалось, когда Единая Россия и Владимир Путин вели свою предвыборную кампанию.
Что предлагается?
В частично обнародованных 29 апреля правительством двух проектах ("о реализации мер социальной поддержки..." и "о внесении изменений..."), речь шла уже об отмене всех льгот, включая льготы по ЖКХ, и предложенные денежные компенсации выглядили совсем смешными.Устанавливались размеры ежемесячной денежной компенсации от 260 до 1000 рублей в месяц в зависимости от категории льготников. И льготникам еще оставляли право выбора между денежной компенсацией и старой системой оказания льгот. Льготы по ЖКХ уже предлагали полностью отменить для десяти категорий льготников, в т.ч. двух самых больших категории граждан, нуждающихся в социальной помощи: ВЕТЕРАНОВ ТРУДА И ИНВАЛИДОВ. Уже тогда это стало известно, хотя правительство и СМИ продолжали утверждать, что для ВСЕХ ветеранов ВСЕ льготы заменяются денежной компенсацией.
Эти два законопроекта соединены сегодня в одном и, вместе с другими поправками к разным законам, он внесен в Госдуму 31 мая. Институт "коллективное действие" окрестил этот проект "Пакет законов о «перекидывании» обязанностей по социальной защите населения из федерального центра на регионы и муниципалитеты".
Из этого проекта мы узнаем, что льготы, действительно, заменяют денежной компенсацией, и уже без права выбора между сохранением льгот в «натуре» и денежными выплатами. Денежная компенсация чуть выше, чем в первом варианте, но и это все же негусто. Инвалиды войны (самая небольшая часть ветеранов) получают 2000 руб., участники войны — 1500 руб., афганцы — 1100 руб., инвалиды, в зависимости от степени утраты трудоспособности — от 800 до 1400 руб.
Сразу при этом отметим, что инвалидность, фактически, придется доказывать. Те из инвалидов, кто не прошел освидетельствование на степень утраты трудоспособности, льготы потеряют, и взамен ничего не получат.
Денежные выплаты будут индексированы по среднему уровню пенсии. В отличие от льгот, они будут постепенно обесцениваться, потому что цены на медицинские услуги, на транспорт, и на жилищно-коммунальные услуги растут быстрее.
Решение по льготам отдано на откуп субъектам федерации. У них полная «свобода» обеспечивать или не обеспечивать льготами, заменять их денежной компенсацией или нет. Как известно, у большинства регионов и сейчас не хватает денег. Так что, наверное, проще сказать, что льготы ветеранов труда и тружеников тыла (самая большая категория льготников) в целом отменяются. А правительство продолжает делать вид, что оно этого не замечает...
Зачем это нужно и кому это выгодно?
Разумеется, власти обосновывают свои намерения ссылками на интересы населения. Как утверждают чиновники, сейчас 2/3 всех льгот получают люди с средними и высокими доходами (еще неизвестно, что считается для них «средние и высокие» доходы), а самые незащищенные, например, ветераны и инвалиды, проживающие в сельской местности, зачастую не имеют возможности воспользоваться своими льготами, так как данные услуги на селе не предоставляются. Новая, денежная форма, как они утверждают, позволит усилить «адресность» и эффективность социальной поддержки. Кроме того, правительство обращает внимание на то, что многие льготы превратились в формальность, так как реального их финансирования в бюджете не предусмотрено.
Действительно, в некоторых регионах законодательство о социальных льготах не исполняется годами или исполняется в неполном объеме. Так, по данным Минфина, из бюджетов всех уровней предусмотрено финансирование льгот в объеме 165,5 млрд. рублей, но реально выделяется чуть более 40 млрд. рублей. Дело в том, что сейчас объем льгот устанавливает федеральный центр, а обязательства по их финансированию перекладываются на субъекты Федерации. Регионы же либо не в состоянии полностью покрыть весь объем обязательств, либо предпочитают расходовать средства из своих бюджетов на другие цели.
Но даже если согласиться с аргументами правительства, все еще не понятно, почему систему льгот нужно почти полностью упразднять, а не реформировать. А предлагаемые правительством варианты, скорее, именно упраздняют систему, а не реформируют ее.
Хотя правительство и пытается убедить нас в обратном, предложенные меры совершенно не увязываются с провозглашаемой исполнительной властью необходимостью политики «борьбы с бедностью».
Очевидно, мера продиктована исключительно финансовым соображением, и лоббировалась министерством финансов для достижения бюджетного равновесия в условиях политики снижения налогов. На самом деле, снижение единого социального налога и последующий дефицит государственного бюджета и социальных фондов должны хоть как-то компенсироваться. Вот правительство и предлагает в качестве меры компенсации отменить льготы. Первая цель при этом — экономия бюджетных денег. То, что эта экономия достигается за счет людей, в большинстве своем нуждающихся в социальной поддержке, в расчет не принимается.
Какие плюсы?
Сам по себе принцип замены натуральной льготы денежной компенсацией не является безусловно плохим. Он теоретически позволяет льготнику более гибко использовать предоставленные ему права. Например, человек, которому срочно требуются деньги на лечение, вероятно, предпочтет использовать на эти цели и те средства, которые полагаются ему на плату транспортных услуг. Вопрос в сумме компенсации, а также в гарантировании индексации по мере роста стоимости услуг. К сожалению, те суммы, которые предварительно заложены в правительственных проектах а также принцип индексации раз в год по «средней» инфляции эту задачу очевидно не решает. Предложенная компенсация, возможно, позволит улучшить свое материальное положение людям, проживающим в глухих деревнях, не имеющим телефона и редко пользующимся транспортом (и совершенно здоровые), но положение остальных, составляющих подавляющее большинство, существенно ухудшится.
Чем это нам грозит?
В случае принятия законопроекта, вероятно, отменится право на социальную помощь у ветеранов труда и тружеников тыла - самая многочисленная категория льготников. Для остальных обещанная денежная компенсация даже при индексации будет съедена ростом цен, особенно быстрым в областях, где льготы отменяются или сокращаются — ЖКХ, лекарство, медицина, транспорт. Значит, те льготники, которые худо-бедно еще выживали благодаря льготам, станут еще более бедными и беззащитными. Зато денежная компенсация, пусть маленькая, сможет повысить формальные доходы некоторых до уровня прожиточного минимума. Следовательно, статистически некоторая часть выпадет из категории «бедных» (чьи доходы ниже прожиточного минимума), что фактически только ухудшит их положение, например, в вопросе получения жилищных субсидий, которые назначаются исходя из величины семейного дохода. Зато власти смогут статистически «доказать», что они успешно «боролись с бедностью». При этом можно будет закрыть глаза на реальную бедность, которая измеряется не статистическими доходами, а доступом к жизненно необходимым социальным услугам, который в результате реформы системы льгот, здравоохранения , ЖКХ, и т.п. потеряет еще больше людей.
Как иначе?
Альтернатива есть и даже несколько. Во-первых, можно не отнимать льготы. При иной налоговой политике деньги найдутся. Тем более, что цены на энергоносители, на которых основывается российских бюджет неуклонно идут вверх. Во-вторых, даже если признать недостатки существующей системы льгот, можно проводить реформу, не лишая уязвимые слои населения необходимой социальной помощи. Например, можно повысить пенсии и социальные выплаты по инвалидности так, чтобы их хватило на оплату социальных услуг. Для этого необходимо подсчитать реальную стоимость пакета услуг, который в среднем реализует льготник каждой категории. Можно также установить единую нижнюю планку доходов (прожиточный минимум), ниже которой оплата за социальные услуги компенсируется бюджетными деньгами. Наконец, необходимо более жестко контролировать расходование бюджетных денег по линии социальной помощи, что возможно при введении единой системы социальной помощи, сокращении число посредников, и исключении частных фирм из системы социальной помощи (например, частные медицинские страховые кампании).
В самой системе льгот ничего похожего на иждивенчество нет. Ведь инвалиды и пожилые люди никак не виноваты в своей инвалидности и старости. Многие из них, что касается льготников, имеют даже и большие заслуги перед отечеством. Уровень социальных выплат можно было бы снизить только, если бы социальные услуги (социальное жилье, здравоохранение и т.п.) были по настоящему общедоступными и качественными. Если правительство думает иначе, то путь выбран правильно: решить проблему льготников так, чтобы они просто не смогли долго прожить.
А как в других странах?
Не углубляясь в детали, можно сказать, что социальные льготы существуют во всех странах, где существует хотя бы скромная система социального обеспечения. Они называются по-другому: социальная помощь, пособия или компенсационные выплаты, но смысл один и тот же. Действительно, есть слаборазвитые страны, где население не знает ни о пенсиях, ни о других формах социальной защиты. Однако, судя по риторике российских властей, они стремятся к тому, чтобы Россия ассоциировалась не с этими анклавами мировой бедности, а с клубом наиболее развитых «цивилизованных» стран. А в западных странах система социальной защиты устроена так, чтобы даже самые бедные слоя населения могли лечиться и иметь крышу над головой. Ведь это и есть основа существования любого современного общества – принцип общественной солидарности и обеспечение социальной защите самых неимущих членов общества.
