Анализ последствий введения новых организационных форм в бюджетной сфере (АУ и ГАНО)

Озерова Н.Б.

В результате предстоящего проведения реструктуризации бюджетной сферы появятся, наряду с бюджетными учреждениями новые организационно-правовые формы организаций — автономные учреждения и государственные автономные некоммерческие организации.

Бюджетные учреждения будут функционировать как одна из организационно-правовых форм организаций. Однако их права значительно изменятся. Сам термин «бюджетное учреждение» будет означать, что финансирование учреждений будет производиться за счет средств соответствующего бюджета: федерального, или регионального, или муниципального.

Постановлением Правительства Российской Федераций от 22 мая 2004г №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, в ней предусмотрено изменение методов финансирования бюджетных учреждений. Вместо сметного финансирования будут использоваться программно-целевые методы финансирования. Последние позволят оценить результативность бюджетных расходов, поднять эффективности использования бюджетных ресурсов. Метод программно-целевого финансирования предусматривает промежуточную оценку деятельности бюджетных учреждений, что позволяет скорректировать величину расходов для решения конкретной задачи, достижения поставленной цели, предусмотренной утвержденной федеральной или ведомственной программой. Для получения программного финансирования необходимо участие в конкурсе на выполнения конкретных её этапов. При этом возникают конкретные параметры оценки деятельности бюджетного учреждения; достижения им поставленной цели. При подписании бюджетного контракта для выполнения заданной программы бюджетное учреждение будет самостоятельно определять направления использования бюджетных средств, необходимых для ее реализации. Согласно указанному постановлению Правительства РФ «суть этой реформы состоит в том, чтобы от управления ресурсами перейти к управлению результатами. Предполагается расширение самостоятельности участников бюджетного процесса (администраторов бюджетных средств).

Вводится понятие среднесрочного планирования. Это также позволит расставить акценты среднесрочного планирования, и, при необходимости, изменять график финансирования программы. Усилив, или, наоборот, приостановив выделение денежных ресурсов в зависимости от достигнутого промежуточного результата.

Основой организации бюджетного процесса станет модель «бюджетирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств или реализуемым ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов. Таким образом, основной тезис всех предполагаемых изменений — бюджет, ориентированный на результат.

Эти изменения коснутся всех без исключения участников бюджетного процесса, в том числе и бюджетных учреждений.

Планируется существенное сокращение бюджетных учреждений, которых останется крайне мало. Основную массу бюджетных учреждений планируется реорганизовать в автономные учреждения и государственные автономные некоммерческие организации.

Бюджетные учреждения сохранятся в своем прежнем статусе по отдельным перечням утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или муниципального образования, в зависимости от того, кто является собственником имущества бюджетного учреждения.

Для учреждений, оставшихся в статусе бюджетного учреждения, изменяются хозяйственные полномочия.

Предполагается, что бюджетное учреждение не будет обладать правом распоряжения своими заработанными средствами (внебюджетными средствами), поскольку бюджетное учреждение должно содержаться полностью за счет средств соответствующего бюджета.

По последнему проекту закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации...» в статье 161 «Бюджетное учреждение» из п.б предлагается исключить 2-ой абзац: « Бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников». При этом одновременно предлагается дополнить этот пункт абзацем следующего содержания: «Сделки, заключенные бюджетным учреждением с нарушением сметы доходов и расходов являются недействительными». Все это означает, что бюджетное учреждение будет действовать только в рамках лимитов бюджетных обязательств, устанавливаемых ему главным распорядителем бюджетных средств. Возможно соответствующим ведомством или Минфином России.

Из статьи 242 «Завершение финансового года» и 264 «Завершение исполнения федерального бюджета» предлагается, исключить и.4 — «Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тex же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждениям лицевые счета».

Из статьи 254 «Лицевые счета бюджетных средств» исключаются п.4 «Средства от . предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Территориальный орган Федерального казначейства обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами» и п. 6 — «При недостатке средств бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти бюджетное учреждение, подведомственное данному органу исполнительной власти, может использовать для этого средства от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества. Сумма превышения фактически полученных бюджетным учреждением средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности над средствами, учтенными в смете, доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреждения». Если эта пункты будут исключены, то бюджетное учреждение лишается лицевого счета по учету средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности. Следовательно, у него не будет возможности иметь их в своем распоряжении.

Возможно, по мнению Минфина России, бюджетное учреждение и будет оказывать платные услуги в рамках своей основной деятельности, но при этом все заработанные средства должны будут поступать в доход соответствующего бюджета (как это происходило до настоящего времени со средствами от сдачи в аренду государственного имущества). Но, пока неясно, по каким правилам, заработанные средства будут возвращаться обратно (опять же непонятно в каком объеме, а может и вообще не будут возвращаться) либо самим бюджетным учреждениям, либо главным распорядителям бюджетных средств, а последние уже будут перераспределять их между подведомственными учреждениями в виде лимитов бюджетных обязательств. Конкретного механизма пока еще не существует. Однако следует учесть, что такой вариант существует и к 1 января 2005 года Минфин России должен утвердить механизм использования средств, от предоставления платных услуг бюджетными учреждениями. Право на «зарабатывание» внебюджетных средств бюджетными учреждениями предусмотрено Бюджетным кодексом РФ (ст. 41 и ст. 51).

Существует еще один вариант использования «внебюджетных» средств бюджетных учреждений. По предлагаемым проектам изменений в Бюджетный кодекс РФ в статье 232 из пункта 1 предлагается исключить второй абзац «Доходы, полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности при исполнении бюджета сверл утвержденных законом о бюджете и сверх сметы доходов и расходов, направляются на финансирование расходов данных учреждений». И таким образом, никакие средства возвращаться не должны вообще.

Все заработанные бюджетными учреждениями средства поступают в доход бюджета и уже затем перераспределяются в пределах общего объема бюджетного финансирования между всеми участниками бюджетного процесса.

Исходя из всего вышесказанного, бюджетное учреждение будет финансироваться только по сметам доходов и расходов в соответствии с лимитами бюджетных обязательств за счет средств соответствующего уровня бюджета.

Поскольку не будет отдельного лицевого счета для учета средств от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, бюджетному учреждению не смогут напрямую выделять дополнительные денежные средства органы законодательной и исполнительной; власти регионов и муниципальных образований или организации-спонсоры, так как их некуда будет перечислять. Все вопросы должны будут решаться только через Минфин России юга через министерства и ведомства. Такой механизм существовал когда-то до середины 80-х годов 20-го столетия. Оплата труда в бюджетных учреждениях в соответствии с Трудовым кодексом определяется отдельными постановлениями Правительства, а поскольку внебюджетные средства отсутствуют, то производить какие-либо доплаты, помимо утвержденных соответствующими постановлениями, и при этом устанавливать стимулирующие надбавки можно будет только в пределах бюджетной экономии по статье «Заработная плата».

Зато появляется одно преимущество. Бюджетные учреждения не будут платить налог на прибыль, поскольку ее как таковой не может быть у бюджетных учреждений. Все его средства являются только средствами бюджета, а значит целевыми и, следовательно, освобождены от уплаты налога на прибыль. Но этот налог «бюджетники» с бюджетных средств не платят и сегодня.

В качестве итога, можно кратко перечислить будущие перспективы финансовых изменений для бюджетных учреждений.

1. Bместо сметного финансирования — программно-целевое с ежегодным отчетом по достигнутым результатам.

2. Отсутствие понятия внебюджетных средств и, следовательно, права ими распоряжаться

3. Если нет внебюджетных средств, нет стимула оказывать платные услуги.

4. Заработанные средства не возвращаются к тому, кто их зарабатывает.

Оплата труда работников осуществляется только в пределах выделяемых бюджетных средств и только в соответствии, с постановлениями правительства для бюджетных организаций.

Все имеющиеся средства поступают только в виде бюджетного финансирования и не надо платить налог на прибыль.